Indennizzo del Comune per occupazione abusiva. Decide il giudice ordinario.

La domanda di corresponsione di indennizzo o di risarcimento del danno da occupazione abusiva avanzata dal Comune rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, senza che vi sia necessità della verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante o dell’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione delle indennità o dei canoni stessi.

 

 

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 4 aprile – 15 maggio 2017, n. 11988
Presidente Canzio – Relatore Falaschi

Ritenuto in fatto

Il 25 gennaio 2011 il Comune di (…) ha emesso nei confronti di C.R. richiesta di pagamento a titolo di indennizzo, sulla base dell’atto presupposto n. 11377 del 28.06.2011 ex art. 274 legge n. 311 del 2004, per occupazione abusiva di suolo demaniale di mq. 1.178,00 in località (omissis) per il periodo (omissis) , utilizzato per attività turistico-balneare, ricadente al foglio di mappa n. (…) particella (…), per la somma di Euro 161.029,88.
La C. ha proposto opposizione, chiedendo l’annullamento del provvedimento avanti al Tribunale ordinario di Paola - Sezione distaccata di Scalea, che - per quanto qui ancora di interesse - con sentenza n. 291 del 28.11.2012, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, inferendosi dalla documentazione in atti l’esistenza di un rapporto pubblicistico tra la ricorrente e l’ente locale.
Il giudizio è stato, quindi, riassunto innanzi al TAR-Calabria, che con sentenza n. 1925 del 2015 (ritualmente comunicata), ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione quanto alle domande concernenti l’esistenza o meno dell’obbligazione della ricorrente al pagamento degli oneri di occupazione demaniale, ritenendo la controversia devoluta al giudice ordinario in assenza di concessione demaniale in sanatoria e dunque di una regolazione contrattuale della posizione abusiva dedotta, dichiarate inammissibili le domande relative alla richiesta di condanna del Comune al rilascio di concessione demaniale marittima in favore della ricorrente e quella di risarcimento dei danni per ritardo nell’esercizio dei poteri amministrativi in capo all’ente locale.
Sono state acquisite le conclusioni scritte del Procuratore Generale, nonché i verbali di udienza del giudizio promosso avanti al Tribunale amministrativo di Calabria, mentre le parti non hanno spiegato difese.

Considerato in diritto

Va preliminarmente esaminata la questione di ammissibilità del regolamento: diversamente da quanto sostenuto dall’Ufficio di Procura Generale (che peraltro ha concluso senza avere a disposizione i verbali di udienza, nonostante ne avesse formulato istanza per ben due volte), deve ritenersi tempestivo il conflitto sollevato.
Occorre premettere che il riferimento alla "prima udienza", quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguarda la prima udienza fissata per la trattazione del merito, come osservato da queste Sezioni Unite, individuata la ragione ispiratrice dell’art. 59, comma 3, legge n. 69 del 2009 (applicabile anche ai giudizi, come nella specie, instaurati anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 69 del 2009: v. Cass., Sez. Un., n. 23109 del 2010, e, conformemente, Cass., Sez. Un., n. 24421 del 2010; Cass., Sez. Un., n. 24686 del 2010) in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, è destinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l’intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (v. Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922).
In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, l’art. 11, comma 3, del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto.
Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13 aprile 2012, n. 5873, per un verso tale udienza è quella fissata in base all’art. 71, comma 3, codice cit. ("udienza per la discussione del ricorso") e disciplinata dall’art. 73; per l’altro verso, la disposizione dell’art. 11, comma 3, del codice va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59, comma 3, (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), ove è previsto che "il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d’ufficio... tale questione... fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito (v. anche Cass., Sez. Un., 13 dicembre 2016 n. 25515).
Ne consegue che, in tema di regolamento d’ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che detto giudice, prima dell’udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all’esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (v. Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n. 13570).
Alla luce delle considerazioni che precedono, nella specie non può ritenersi superato il limite de quo, dal momento che fissata "prima" udienza di trattazione del merito all’11.12.2015 (anticipata da adunanze camerali del 7 marzo e del 13 giugno 2013 relative alle sole questioni cautelari) il TAR, in detta udienza pubblica, nel prendere in decisione la controversia, ha formulato espressa riserva di valutare gli "aspetti sulla giurisdizione con riferimento ad un possibile conflitto con la sentenza del Tribunale di Paola" (v. estratto di verbale di udienza), con la conseguenza che l’emissione della sentenza con la quale il Tar ha elevato conflitto negativo di giurisdizione, relativamente alle domande di condanna al pagamento di indennità da occupazione abusiva di suolo, deve ritenersi tempestiva.
Passando al fondo del regolamento, si tratta di stabilire se spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia sorta a seguito dell’impugnazione del provvedimento n. 2107 del 2011 con il quale il Comune di (…) ha richiesto alla C. il pagamento di indennizzo per occupazione abusiva di suolo demaniale.
La tesi del giudice rimettente è fondata.
La giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha più volte affermato che le controversie concernenti indennità, canoni od altri corrispettivi riservate, in materia di concessioni amministrative, dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, comma 2, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull’an che sul quantum), la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Sez. Un., n. 15644 del 2010; Sez. Un., n. 441 del 2007; Sez. Un. n. 22661 del 2006). Più precisamente, già in precedenza è stato ritenuto che l’ente cui appartiene un bene di demanio naturale e necessario, per ottenere che gli sia restituito da chi lo detiene, ha facoltà di procedere in via amministrativa, ma può valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà (art. 823 c.c.). Se lo fa, la domanda rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché con essa si chiede tutela per un diritto soggettivo, né rileva che la parte contro cui è rivolta si trovi nella detenzione del bene per averlo avuto in concessione.
Nella specie la domanda non ha fondamento nel rapporto di concessione, ma appunto nel diritto di proprietà, e la circostanza che la detenzione della convenuta/opponente in origine derivasse da una concessione non è idonea a fondare la giurisdizione del giudice amministrativo, se non sorgono questioni in merito al provvedimento concessorio o che, in ogni caso, investano l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio (v. in tal senso Sez. Un., n. 20749 del 2008).
Ne consegue che la domanda di corresponsione di indennizzo ovvero di risarcimento del danno da occupazione abusiva, avanzata dal Comune di (…), ai sensi del D.Lgs. n.80 del 1998, art. 33, comma 1 (poi sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205), nella previsione limitata a seguito della dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte delle leggi (Corte Cost. n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006), in sintonia con la giurisprudenza formatasi sulla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante o l’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione delle indennità o canoni stessi (v., Sez. Un. n. 15217 del 2006; Sez. Un. n. 22661 del 2006; Sez. Un. n. 411 del 2007 e Sez. Un. n. 3046 del 2007). Si tratta di controversia contrassegnata da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e preteso concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali.
Né rilevano sul punto le domande formulate dalla C. (relative alla richiesta di condanna del Comune al rilascio di concessione demaniale marittima in suo favore e quella di risarcimento dei danni per ritardo nell’esercizio dei poteri amministrativi in capo all’ente locale), in cui assume rilievo un potere di intervento della p.a. a tutela di interessi generali, avendo il giudice amministrativo provveduto alla separazione delle varie pretese fatte valere in giudizio, riguardando cause tra loro scindibili, che hanno mantenuto una loro autonomia.
Va quindi affermata la giurisdizione del giudice ordinario; va rimessa la causa al tribunale territorialmente competente, in ottemperanza del principio della translatio iudicii, di cui all’art. 59 della L. n. 69/2009, giudice a cui va rimessa anche la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, decidendo a sezioni unite, afferma la giurisdizione del giudice ordinario e rimette la causa al Tribunale di Paola, anche per le spese del giudizio di legittimità.

 

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